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黨的十九屆四中全會的召開，提出了深化國有企業(yè)改革的要求，中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度也在不斷完善。深化國有企業(yè)內(nèi)部改革的過程中，盡管國有企業(yè)在公司治理結(jié)構(gòu)方面取得了不錯的成效，但仍存在一些亟待解決的問題，例如具有普遍性的黨組織前置程序不規(guī)范，集團公司一體化過度管控，“三會一層”權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致難以追究歸責(zé)等，這些問題本質(zhì)在于新時代下國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)缺乏相適應(yīng)的制度支撐。
2020 年，國務(wù)院辦公廳制定了完善國有企業(yè)法人治理的指導(dǎo)意見，隨后2021 年 6 月 24 日國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開了國企改革專題討論會，重點將三年改革行動中的關(guān)鍵要求納入公司章程等制度體系，此舉能夠推動實現(xiàn)國企改革措施制度化、規(guī)范化、長效化。
上述管理辦法的出臺及會議的召開是自 2019年10 月31日國務(wù)院國資委印發(fā) 《中央企業(yè)公司章程指引 （試行）》以來，進一步推進建立以章程為核心的國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)管理制度的重要舉措，這表明在國有企業(yè)公司治理中，現(xiàn)代國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和完善，不斷鞏固著公司章程的基礎(chǔ)性地位，公司章程不僅是實現(xiàn)國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重要制度支撐，也是進一步深化國有企業(yè)改革的必備條件。
一、國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵
現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)掌握者的不統(tǒng)一，這種分離直接導(dǎo)致作為財富擁有者、企業(yè)所有者的投資人可以通過雇傭有能力的經(jīng)營者，將經(jīng)營者的經(jīng)商才能同自己的社會財富結(jié)合在一起，有效提升企業(yè)生產(chǎn)力活力水平。為了雙方更好地結(jié)合，這種明確投資者和經(jīng)營者不同的職權(quán)定位、明確經(jīng)營者的責(zé)任義務(wù)、明確經(jīng)營者的考核激勵、監(jiān)督二者和維持各方利益平衡為目的的法人治理結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)上也是一種代理、激勵、監(jiān)督和規(guī)范機制。
國有企業(yè)所需的法人治理結(jié)構(gòu)實質(zhì)上是一種解決方案。首先，應(yīng)明確國有企業(yè)最鮮明的特征是“代表全民利益掌握社會的主要生產(chǎn)資料”，這表明國有企業(yè)是推動建設(shè)中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。然而國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體并沒有被天然人格化，所謂的國有企業(yè)出資人并非傳統(tǒng)意義上的企業(yè)所有者，他們同企業(yè)經(jīng)營者一樣，其權(quán)限都來自于人民和國家的委托。黨組織作為中國特色法人治理主體的核心，在國企法人治理結(jié)構(gòu)中的重要地位已被明確法定，應(yīng)當(dāng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入到公司治理中去，將黨建工作納入到國有企業(yè)公司章程中去，明確在企業(yè)中黨組織作為法人治理主體的權(quán)利，包括在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中，讓黨組織有機地嵌入法人治理結(jié)構(gòu)。綜上，國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)在滿足現(xiàn)代企業(yè)所有與經(jīng)營界限清晰的前提下，還須平衡、激勵、約束企業(yè)經(jīng)營者與各類國有資產(chǎn)經(jīng)營者、監(jiān)督者，以期最終形成一種有效的制衡。而公司章程為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)提供了載體與支撐。
二、公司章程下的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)
（一）黨組織
內(nèi)嵌式黨組織是我國國有企業(yè)法人治理的標志，黨組織的研究討論也是公司作出重大決策的前置議事程序。在“雙向進入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制下，企業(yè)經(jīng)營者應(yīng)受到來自公司章程與黨組織的雙重約束，黨組織也通過將黨的政策方針與企業(yè)經(jīng)營理念相融合，突出自身的領(lǐng)導(dǎo)作用。2016 年 10 月，習(xí)近平總書記在全國國企黨建工作會議中提出，要求國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分服從黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，使企業(yè)黨組織融入公司治理結(jié)構(gòu)之中。這次講話的精神為建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度提供了引導(dǎo)方向，為保障黨對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和厘清公司治理關(guān)系提供了根本遵循。
（二）股東及董事會
國有企業(yè)股東的相關(guān)規(guī)定和其他企業(yè)頗有不同，其特殊之處在于國有企業(yè)沒有“有形”的股東，而是由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)通過一級一級的委托代理，委派股東代表參加企業(yè)股東會會議。更為特殊的國有獨資公司，根據(jù)《公司法》中的相關(guān)規(guī)定，股東及股東會的相關(guān)職責(zé)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行使，可以不設(shè)置股東會，也就是說國有獨資企業(yè)可以由國資監(jiān)管機構(gòu)取代股東會的名義，進而對董事會進行授權(quán)。而對于國資控股企業(yè)，由于股權(quán)組成多元，企業(yè)應(yīng)建立股東會，國資監(jiān)管機構(gòu)通過股東大會對董事會的授權(quán)行使股東權(quán)利。因此，在遵守黨和國家相關(guān)規(guī)定及改革政策方向的前提下，國有企業(yè)法人治理的公司章程應(yīng)視企業(yè)的具體股權(quán)情況，設(shè)計相應(yīng)的股東會職責(zé)。
可見，董事會權(quán)利最終是來自股東或出資人機構(gòu)的委托，公司章程可以在遵循授權(quán)的條件下，特別設(shè)計董事會的職權(quán)，除法定和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)決定不能進行委托的，其他的可以將其職權(quán)委托交由董事會行使，明確職權(quán)事項，并通過公司章程的形式固定，同時要防止董事會與股東會職權(quán)“交叉”的現(xiàn)象，這樣才能保障權(quán)利的正當(dāng)行使。
除此之外，還應(yīng)注意國有企業(yè)法人治理中外部董事制度的設(shè)計。審視國資委對于外部董事的相關(guān)任職要求及所規(guī)定的議事規(guī)則，國有企業(yè)法人治理中外部董事制度建立的核心目的是破除傳統(tǒng)國有企業(yè)管理層成員均為企業(yè)“內(nèi)部人”的格局，尤其是通過董事會外部董事占多數(shù)的規(guī)定，徹底打破傳統(tǒng)國有企業(yè)一把手“一言堂”的局面，從而不斷加強董事會的獨立性，賦予其一定的經(jīng)營自主權(quán)，以增強國有企業(yè)的經(jīng)營活力，同時提升國資委對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，有效解決國有企業(yè)的治理風(fēng)險。
（三）監(jiān)督體系
對于國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)而言，通過公司章程建立適應(yīng)的監(jiān)督體系至關(guān)重要。目前，中國特色的國有企業(yè)監(jiān)督體系可以分為兩大部分，分別是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。
公司章程所確立的監(jiān)督體系主要為內(nèi)部監(jiān)督。目前國有企業(yè)法人治理的內(nèi)部監(jiān)督體系主要體現(xiàn)為法定機關(guān)和法定人員的監(jiān)督，前者包括國有企業(yè)自身黨組織、監(jiān)事會、違規(guī)問責(zé)受理部門以及合規(guī)委員會和法律事務(wù)機構(gòu)、職工（代表）大會，后者為外部董事 / 獨立董事、總法律顧問以及職工董事 / 職工監(jiān)事。
在國有企業(yè)監(jiān)事會制度改革之前，國有獨資公司監(jiān)事會成員由履行出資人職責(zé)的機構(gòu)指派組成，而國有獨資公司依據(jù)《公司法》向其所出資的企業(yè)指派監(jiān)事，上述兩行為均是基于股東與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。所派出的監(jiān)事目的在于代表出資人檢查其所出資企業(yè)的董事會、經(jīng)理層是否嚴格按照相關(guān)規(guī)定開展工作，檢查國有資產(chǎn)保值增值情況、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營銷售情況等。監(jiān)事會若發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營者存在危害或濫用國有資產(chǎn)的情況，須及時上報出資人，以保障國有資產(chǎn)的安全。具體而言，國有企業(yè)中的監(jiān)事會主要發(fā)揮著以下幾個方面的作用：
首先要強化國有企業(yè)對自身的約束力。在當(dāng)下激烈的市場競爭局勢下，國有企業(yè)必須積極響應(yīng)改革要求，提高自我約束力，從內(nèi)部優(yōu)化自身，以實現(xiàn)自主經(jīng)營、達成自我發(fā)展。同時還應(yīng)尊重國有企業(yè)的特殊情況，在給予經(jīng)營者充分經(jīng)營自主權(quán)的基礎(chǔ)上，對權(quán)利的行使情況進行有效監(jiān)督，遏制資本經(jīng)營過分趨利行為，減少經(jīng)營者的風(fēng)險經(jīng)營決策，降低國有資產(chǎn)損失的風(fēng)險，避免危害國家利益。
其次要時刻保持警惕風(fēng)險預(yù)警的態(tài)度，及時發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部的運營問題。風(fēng)險防范預(yù)警是提高效率減少問題成本的關(guān)鍵之策，事前的監(jiān)督預(yù)防比事后補救處理更重要。若想達到這一效果，必須要及時發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)存在的問題，監(jiān)事會需充分發(fā)揮職責(zé)，定時定點地開展監(jiān)督工作，使企業(yè)經(jīng)營更加規(guī)范化，降低經(jīng)營風(fēng)險。此外，監(jiān)事會還需檢查企業(yè)的管理制度及經(jīng)營決策是否符合國資監(jiān)管的規(guī)定，經(jīng)營者的行為是否遵守法律法規(guī)和國家政策方針，是否有違背公共利益訴求。監(jiān)事會在國企中一旦發(fā)現(xiàn)前述問題，必須及時上報，以盡快解決風(fēng)險，最好能夠做到防患于未然。
再者要保證國有企業(yè)資產(chǎn)價值的穩(wěn)定性，不僅不能貶值還要隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷增值。其實本點是上述兩點的發(fā)展結(jié)果，必須達成上述兩點之后，才能保證國有資產(chǎn)價值的穩(wěn)定和增長。2018年3月，國有企業(yè)進行了監(jiān)事會制度改革，監(jiān)事會的基本作用與設(shè)立出發(fā)點并未改變，但從職能角度來看，其已不屬于國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)歸納為外部監(jiān)督，同樣也是完善國有企業(yè)監(jiān)督體制的重要改進。
（四）其他
除了上述三個方面的獨特之處，中國特色國有企業(yè)與其他所有制公司在法人治理方面還具有以下不同，亦應(yīng)在國有企業(yè)章程中予以體現(xiàn)：
國有企業(yè)的治理主體與眾不同?，F(xiàn)行《公司法》規(guī)定有限責(zé)任公司的法人治理主體包括：股東 / 股東會 / 股東大會；董事會 / 執(zhí)行董事；監(jiān)事會 / 監(jiān)事。而國有公司的法人治理主體，除《公司法》所規(guī)定的之外還包括：黨組織；國家出資企業(yè)；履行出資人職責(zé)機構(gòu) / 出資人代表機構(gòu)；審計、監(jiān)察和紀檢部門；職工 / 工會 / 職工（代表）大會；總法律顧問 / 依法治企第一責(zé)任人。
因?qū)蛹?、事項的不同而?dǎo)致國有企業(yè)法人治理的與眾不同。根據(jù)國有資本的占比和出資來源，國有企業(yè)可以分為以下兩層結(jié)構(gòu)：第一層國有企業(yè)，是指由各級人民政府或其授權(quán)的機構(gòu)直接出資的企業(yè)，這類企業(yè)被稱為“國家出資企業(yè)”；第二層國有企業(yè)，是指由前述“國家出資企業(yè)”出資的其他企業(yè)，此處的出資分為直接出資和間接出資，“國家出資企業(yè)”的出資人又稱“履行出資人職責(zé)的機構(gòu)”“出資人代表機構(gòu)”。
出資人代表機構(gòu)的職責(zé)范圍比較廣泛，最基礎(chǔ)的就是獲取經(jīng)營管理的效益及相關(guān)資產(chǎn)的收益，還包括參與決策、行使管理權(quán)、聘用聘任管理者。與其他所有制公司的區(qū)別在于，對于一部分重大事項，即便該企業(yè)并非由國家出資企業(yè)直接出資，也須由國家出資企業(yè)決定，這導(dǎo)致國有公司的直接出資人 / 股東并不一定完全擁有對所出資企業(yè)重大決策的決定權(quán)。
國有企業(yè)在法人治理方面所適用的監(jiān)管規(guī)定與眾不同。我國現(xiàn)行法律對于國有企業(yè)的監(jiān)管十分嚴格，除了所有企業(yè)均應(yīng)普遍遵守的法律規(guī)范之外，還單獨為國有企業(yè)制定了另外一套監(jiān)管法律，例如《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律法規(guī)。近年來，我國對于國有企業(yè)的法人治理愈加重視，法律規(guī)范的制定也更加完善，這從側(cè)面體現(xiàn)了國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中主導(dǎo)地位以及關(guān)鍵作用，以及在現(xiàn)實中解決公司法人治理問題的重要程度。
職工民主管理導(dǎo)致國有企業(yè)法人治理的與眾不同。國有資產(chǎn)歸屬于全民的所有權(quán)屬性，決定了國有公司的職工在民主管理方面較之其他所有制公司更為嚴格。對于部分重大決策事項，國有公司在決策時須聽取職工意見，比如《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第三十七條規(guī)定的合并和分立等；還有一些重大決策事項必須經(jīng)職工民主程序決定，比如《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第四十一條規(guī)定的國有企業(yè)改制等。
三、國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)
在明確了法人治理結(jié)構(gòu)的含義和其中涉及的具體權(quán)利內(nèi)容后，便需要考慮如何實現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)，也即如何通過公司章程明確相應(yīng)機構(gòu)的地位職責(zé)，建立清晰制度規(guī)范，有效支撐公司法人治理。就章程內(nèi)容而言，除《公司法》所規(guī)定的必備條款之外，還應(yīng)包含如下內(nèi)容：
（一）關(guān)于黨組織
依據(jù)《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例 （試行）》 等相關(guān)法律及黨章，黨組織在國有企業(yè)中居于法定的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過行使對企業(yè)重大事項決定、把關(guān)和事前監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。就黨組織具體作用而言，首先要保證其政策方針和國家政策在本企業(yè)堅決貫徹落實，以此來把握國有企業(yè)在改革和發(fā)展方向的正確穩(wěn)定。其次要推進企業(yè)規(guī)范管理，在討論重大事項時，加強黨組織對集體的領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)會抓主要矛盾、關(guān)鍵問題。最后要推進科學(xué)決策，督促股東會、經(jīng)理層、董事會在法律規(guī)范下行使職權(quán)，鼓勵企業(yè)履行各種經(jīng)濟社會責(zé)任。此外，不僅應(yīng)加強黨組織自身建設(shè)，管理干部，吸引人才，使工會、共青團等群眾組織發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也要全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展的各種工作。黨組織內(nèi)部的組織架構(gòu)以及外部的辦事機構(gòu)，還有各種人員聘任配置，也必須符合相關(guān)法律法規(guī)，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制。
在具體內(nèi)容和程序方面，需要明確黨組織研究討論是股東會、董事會、經(jīng)理辦公會在重大事項決策時的前置程序。黨組織的主要職責(zé)應(yīng)以書面形式規(guī)定，建立重大事項決策名單管理制度、盡職合規(guī)免責(zé)事項清單制度，厘清黨組織與其他治理主體的權(quán)責(zé)，深入貫徹“三個區(qū)分開來”。同時，應(yīng)明確黨組織決定權(quán)、把關(guān)權(quán)、事前監(jiān)督權(quán)所涉及的事項，將黨組織在企業(yè)法人當(dāng)中治理的地位落到實處。
（二）關(guān)于出資人機構(gòu)與董事會
依據(jù)《中央企業(yè)公司章程指引（試行）》頒布及之后實施的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例 （試行）》《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定董事會的各項權(quán)利與義務(wù)，明確規(guī)定董事會在制定公司企業(yè)戰(zhàn)略中作出重大決策、防范企業(yè)風(fēng)險時應(yīng)有的職責(zé)與自身定位。董事會應(yīng)保障股東和公司的利益，平衡出資人機構(gòu)、公司、高級管理人員及職工多方利益關(guān)系?？傮w來看，應(yīng)當(dāng)進行有效的戰(zhàn)略監(jiān)控，準確把握公司發(fā)展方向與速度，防范安全、質(zhì)量、環(huán)保、投資、知識產(chǎn)權(quán)、法律等方面的重大風(fēng)險，認真執(zhí)行出資人機構(gòu)有關(guān)管理人員選聘、薪酬、考核等規(guī)定，還要規(guī)范公司高級行政管理人員在聘用人員審批辦事流程，監(jiān)管資金使用用途等各種方面，確保出資人機構(gòu)通用制度的嚴格落實。
在具體的內(nèi)容和程序方面，應(yīng)當(dāng)將職工民主的管理和董事會行使職權(quán)的制度二者結(jié)合起來，既要支持公司職工代表大會依照相關(guān)法律法規(guī)行使權(quán)力，也要維護其合法權(quán)益。應(yīng)明確董事會授權(quán)出資人機構(gòu)或股東會的事項，不能含糊不清造成權(quán)力無限擴張。董事會制定涉及到企業(yè)職工切身利益的相關(guān)方案時，要嚴格遵循企業(yè)決策或?qū)徟鞒?，須按照國家對于職工?quán)益保護的相關(guān)規(guī)定最終作出決議。對于職工切身利益的保護是公司企業(yè)價值的核心體現(xiàn)，也是企業(yè)良性運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)保障。此外，董事會可以將部分職權(quán)授予專門委員會、董事長或總經(jīng)理行使，但法律規(guī)定必須由董事會決策的事項除外。比較特別的規(guī)定是在職工董事和外部董事方面。章程中需明確外部董事不應(yīng)和公司存在任何可能影響其公正履職的關(guān)系。對職工董事和對公司其他董事應(yīng)一視同仁，公正分配權(quán)利和義務(wù)，重視職工董事提出的正當(dāng)訴求，并給予合理的反饋，代表和維護職工合法權(quán)益。
（三）關(guān)于經(jīng)理層
依據(jù)國資委翁杰明副主任 2021年6月24 日在將國企改革三年行動重點要求納入公司章程等制度體系專題推進會上的講話精神表明，需要大力推行經(jīng)理層人員的任期制度以及對經(jīng)理層人員的契約化管理制度，在解任和聘任方面需按照嚴格的任期制度及契約化管理制度來實行，落實剛性兌現(xiàn)薪酬制度，合法維護管理人員的利益。同時，應(yīng)在章程中明確總經(jīng)理謀劃經(jīng)營、緊抓落實、強化管理的職能定位，以列舉形式列明職權(quán)范圍，清晰權(quán)責(zé)。
應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況在公司章程中明確高級管理人員。依據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》 第二十二條、第四十三條等規(guī)定，以及《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法（試行）》第三十一條之規(guī)定，國有企業(yè)的高級管理人員與董事、監(jiān)事受到同樣的監(jiān)管。依據(jù)《中華人民共和國公司法》第二百一十六條第（一）項和《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》第十一條之規(guī)定，公司高級管理人員有著完善的架構(gòu)，必須要配備齊經(jīng)理、副經(jīng)理。行政方面還需要有財政負責(zé)人、財務(wù)負責(zé)人、法律方面的顧問、董事會秘書以及公司章程要求的其他人員。
（四）關(guān)于監(jiān)事會
全國人大于 2018 年 3 月 13 日在十三屆一次會議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，隨后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在 2018 年 9 月 13 日，印發(fā)《關(guān)于調(diào)整國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會職責(zé)機構(gòu)編制的通知》，新增了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的審計責(zé)任以及國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職責(zé)的監(jiān)督審計。
由于上述機構(gòu)調(diào)整與現(xiàn)行 《公司法》關(guān)于監(jiān)事會的規(guī)定不匹配，有待《公司法》予以相應(yīng)修改。因此，《中央企業(yè)公司章程指引 （試行）》 注釋中這樣表達：對于國有獨資公司監(jiān)事會的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)由國資委根據(jù)《公司法》的修訂情況進行確定。
（五）關(guān)于勞動人事
依據(jù)前述講話精神，應(yīng)在公司章程中明確國企改革三年行動重點的要求，健全在規(guī)范崗位管理的基礎(chǔ)上，以勞動合同管理為重點，完善市場化招聘制度，實行員工平等公開招聘、管理者選聘競聘競爭上崗、末位調(diào)整和不勝任退出機制，健全具有市場競爭力的薪酬分配制度。
四、結(jié)語
鑒于當(dāng)前國企改革中遇到的一些問題，公司章程的修改與制定將會成為當(dāng)下及未來一段時間內(nèi)國企改革的重點任務(wù)。綜上所述，國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)實際經(jīng)營情況，有針對性地設(shè)計章程內(nèi)容，厘清各治理主體權(quán)責(zé)，構(gòu)建相適應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)，配套相關(guān)運營制度、權(quán)責(zé)清單，真正建立起中國特色國有企業(yè)管理制度。