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面對新形勢和新要求，國企改革三年行動恰逢其時。改革三年舉措雖然是三年規(guī)劃，但對于現(xiàn)代化國有企業(yè)的制度建設(shè)和經(jīng)營發(fā)展具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，同時有助于形成更成熟規(guī)范的現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措。中國特有的制度和以資本管理為重點(diǎn)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，它的形成有利于維護(hù)和發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)制度，更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略作用。通過進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)周期的良好循環(huán)，同時也促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量方向發(fā)展。
一、兩類公司改革加快國有資本改革
2020 年國企改革三年行動指出，實施國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的關(guān)鍵舉措。通過開展地方“兩類公司”深化改革，能推動國有企業(yè)改革的有效落地，調(diào)整和優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局，是全面落實以管資本為主，強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管的戰(zhàn)略舉措，并提出了國有資本投資及運(yùn)營公司的功能性作用及有效發(fā)揮。
國有資本運(yùn)營和收益管理，隨著兩類公司改革的深入，其重要的價值和功能也將得到有效的體現(xiàn)，未來將在地方國有企業(yè)層面形成資本投資、國有資本運(yùn)作和產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。為此，重組國有投資和運(yùn)營公司，其目的是實現(xiàn)地方政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)國有資本的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)調(diào)整以及為地方服務(wù)。國有資本投資和運(yùn)營公司通過與國企重組、上市培育、股權(quán)多元化、國資基金投資運(yùn)營等改革實施，進(jìn)一步強(qiáng)化市值管理，發(fā)揮資產(chǎn)證券化和國資流動增值作用，全面優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和重要布局，有效提高國有資本良好的配置和運(yùn)營運(yùn)作效率。
二、地方“兩類公司”現(xiàn)狀
2014 年國務(wù)院國資委啟動國有資本投資和運(yùn)營試點(diǎn)。試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行資本投資管理和資本運(yùn)作改建，在運(yùn)營中通過橫向整合、縱向壓縮、放權(quán)和營銷推進(jìn)改革，在授權(quán)下放、組織架構(gòu)和工作機(jī)制等方面取得了良好的成效。通過重組兩類公司，以此來調(diào)整和優(yōu)化監(jiān)管模式，同時合理優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，取得了一定的集中成效，對于未來發(fā)展形成了典型的經(jīng)驗，但國有“兩類公司”改革試點(diǎn)中仍暴露很多問題。
（一）兩類公司尚處于建設(shè)期
中央企業(yè)通過開展“兩類公司”試點(diǎn)，已經(jīng)初步形成了資本經(jīng)營和運(yùn)營管控模式，也出現(xiàn)了一批典型案例。如圍繞國有企業(yè)轉(zhuǎn)型功能定位，走輕資產(chǎn)運(yùn)營道路，打造了“資本 + 人才 + 技術(shù)”的經(jīng)營模式，以市場化、專業(yè)化推動經(jīng)濟(jì)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)國有資本流動、發(fā)揮保值增值功能，更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略發(fā)展需求，發(fā)揮積極的推動作用。
隨著試點(diǎn)經(jīng)驗的積累，地方“兩類公司”的改革發(fā)展進(jìn)入了建設(shè)期。地方國有企業(yè)在改革創(chuàng)新中，借鑒了央企試點(diǎn)經(jīng)驗，不斷推進(jìn)運(yùn)營改革。此外，各省市全面實施對兩類企業(yè)試點(diǎn)改革發(fā)展。如根據(jù)產(chǎn)業(yè)板塊，優(yōu)化企業(yè)、行業(yè)布局，研究“兩類公司”的參與，實現(xiàn)國有資產(chǎn)在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)循環(huán)、提升經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面的基礎(chǔ)性作用?；蛲苿訃匈Y本市場化運(yùn)作，打造國有投資運(yùn)營平臺，以此來發(fā)揮國資引領(lǐng)和產(chǎn)業(yè)帶動的戰(zhàn)略作用，提升資本良好的配置和運(yùn)營效率，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型向高質(zhì)量模式發(fā)展。
（二）組建以改組為主、新建為輔
盡管“兩類公司”可以通過新設(shè)或重組方式組建，但在工作開展實踐中，大多數(shù)國有資本都選擇了重組作為首選。而重組的企業(yè)在劃分為兩類公司前即為國資行業(yè)集團(tuán)或地方政府管轄集團(tuán)，在該地區(qū)來說已經(jīng)具有一定的地位。有的公司雖在兩類公司的名單上，之后仍保留原有的業(yè)務(wù)架構(gòu)、管理和制度安排。對地方政府而言，從內(nèi)部深度轉(zhuǎn)型、改變常規(guī)治理結(jié)構(gòu)、積極改革創(chuàng)新，比換牌子更為重要。
（三）行權(quán)能力有待加強(qiáng)
對于國有資本投資、運(yùn)營公司來說，其所屬上級單位是政府或國資委，資本投資運(yùn)作接受的是相關(guān)的行政命令。而國有資本投資、運(yùn)營公司對下屬單位又需要走市場化路線，這需要國有資本、運(yùn)營公司將行政命令轉(zhuǎn)化為市場指令，既追求經(jīng)營運(yùn)作效益，同時還要兼顧社會效益。這一存在的根本性矛盾決定了治理機(jī)制不能簡單地采用傳統(tǒng)的發(fā)展和管理模式。當(dāng)前，國有資本投資、運(yùn)營公司還沒有可靠有效的發(fā)展治理模式，對于組織架構(gòu)、人事管理和審批制度的開展，混雜著行政管理和和經(jīng)濟(jì)屬性。在實際的國有資本管理中，很難確定相關(guān)的績效考核指標(biāo)。管理審核審批流程過長，開展的人事管理制度和薪酬管理體系存在僵化的現(xiàn)象，員工缺乏必要的獎勵和激勵，對下屬可能存在管理不足或過度控制現(xiàn)象。
三、兩類公司轉(zhuǎn)型的相關(guān)建議
（一）明晰關(guān)系，建立可靠的管控模型
1. 搭建具有中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度
現(xiàn)代企業(yè)制度是企業(yè)開展經(jīng)營活動和業(yè)務(wù)運(yùn)行的必要基礎(chǔ)。現(xiàn)代國有企業(yè)制度的創(chuàng)新，決定了國有企業(yè)運(yùn)營的效率和活力，是深化國有企業(yè)實施改革創(chuàng)新的重點(diǎn)管理任務(wù)?，F(xiàn)代國有企業(yè)制度能否有效實施，則依賴政企關(guān)系明晰、權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)清晰和管理科學(xué)等基本條件是否得到滿足。根據(jù)中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代制度建設(shè)內(nèi)容，黨委會、股東大會、董事會、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)需要分工協(xié)作和相互制衡，這就需要搭建中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)的系統(tǒng)制度，但在實際工作中是一項復(fù)雜而艱巨的創(chuàng)新任務(wù)，需要在相關(guān)制度理論和具體業(yè)務(wù)實踐層面不斷研究和創(chuàng)新。例如要發(fā)展中國特色的企業(yè)制度，必須依法實現(xiàn)董事會合法權(quán)利，建立董事會授權(quán)的管理制度。建立以資本管理為基礎(chǔ)管理監(jiān)管體系，同時圍繞資本管理、規(guī)范資本交易、改善公司收益和維護(hù)資本安全的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督和監(jiān)管，以此來充分發(fā)揮國有資本管控的作用。在進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營、國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、國有資本運(yùn)營、促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展等方面，充分發(fā)揮地方國有投資、運(yùn)營公司的功能作用。通過一系列改革，在建立成熟規(guī)范的中國特色企業(yè)制度和資本經(jīng)營的國有資產(chǎn)管控方面，將取得良好的發(fā)展成果和必要的收益，對深化國企改革具有重要的推動意義。
2. 推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的改革
從宏觀調(diào)控體系來看，需要更加注重政企分開和政資分開。政府行政部門不再履行出資職責(zé)，政府或國資監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變過往的公共管理職能，更加注重出資關(guān)系，轉(zhuǎn)變管理模式和理念，由管企業(yè)向管資本進(jìn)行改變。在管理方式上，完善監(jiān)管機(jī)制和強(qiáng)化審計，樹立審計理念、運(yùn)用審計方法和強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)管。通過全面的監(jiān)管，有效防止國有資產(chǎn)的流失，進(jìn)而提高內(nèi)部運(yùn)營效率和防范風(fēng)險，確保國有企業(yè)能夠在市場組織中獨(dú)立運(yùn)作。
3. 厘清國有企業(yè)黨組織與治理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)界限
在國企改革中，需要進(jìn)一步明確黨組織與公司其他治理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系，建立多方相協(xié)調(diào)的治理模式。關(guān)鍵保障之一是遵守雙向進(jìn)入和交叉任職的管理要求，黨組織成員按照法律和程序加入“兩會一層”，即董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。而成功的關(guān)鍵在于黨委成員進(jìn)入企業(yè)董事會，將黨的領(lǐng)導(dǎo)和意圖與公司戰(zhàn)略決策、經(jīng)營發(fā)展相結(jié)合，并且在重要事項上能做到消除意見分歧，提高企業(yè)經(jīng)營決策效率，進(jìn)一步降低相關(guān)成本，提高企業(yè)管理的科學(xué)性和全面性，充分發(fā)揮國有企業(yè)現(xiàn)代化制度的作用，并且以此來高效實現(xiàn)黨組織與法人治理的結(jié)合。
建立黨組織與其他治理機(jī)構(gòu)規(guī)范、良性的合作關(guān)系，要在以下三個方面進(jìn)行著力解決：一是按照國有企業(yè)所屬類別，規(guī)范不同類型企業(yè)黨組織的設(shè)立及運(yùn)行，明確管哪些、管什么的權(quán)責(zé)界限，建立與形成各治理機(jī)構(gòu)之間履職盡責(zé)、協(xié)調(diào)制衡、良性運(yùn)轉(zhuǎn)的管理機(jī)制；二是規(guī)范決策程序。建立黨委會議事規(guī)則，明確重大事項決策界限、程序和方式，切實將黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理進(jìn)行有效結(jié)合，實現(xiàn)怎么管、誰來管的治理方式。根據(jù)法律政策要求，黨組織參與公司戰(zhàn)略發(fā)展、三重一大等事項決策，并充分尊重其他治理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；三是確保黨組織的意圖得到實現(xiàn)。建立黨委委員意見發(fā)表、投票表決的工作制度，明確該做什么、應(yīng)該怎么做。促使“雙向進(jìn)入、交叉任職”進(jìn)入董事會的黨委成員、經(jīng)理層的黨委成員能夠充分發(fā)表意見、對三重一大等重大事項進(jìn)行投票表決，實現(xiàn)組織意圖。
4. 厘清各級相關(guān)利益者的關(guān)系
在進(jìn)行兩類公司設(shè)立期間，需要厘清相關(guān)利益者的關(guān)系，特別是國有監(jiān)管部門、出資企業(yè)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要轉(zhuǎn)變管理理念和方式，以資本管理為支柱，聚焦四個方面、落實三項清單，即優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)范管理運(yùn)作機(jī)制、確保國資保值增值、維護(hù)資產(chǎn)安全運(yùn)營，及時落實權(quán)力、職責(zé)、授權(quán)三項清單，切實給予“兩類公司”在企業(yè)制度和市場投資中擁有實在的作用和發(fā)展空間。
在市場化運(yùn)作國有資本時，“兩類公司”需要按照公司法的要求，同時需要以資本額為限，以股權(quán)為管理紐帶，以治理為重要的基礎(chǔ)渠道，以派出股權(quán)董事為重要手段，積極參與市場化運(yùn)作、對出資企業(yè)的三重一大事項進(jìn)行決策。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟的區(qū)域，可促使兩類公司實現(xiàn)管控方式的轉(zhuǎn)型，即由原有的出資持股管控逐步向戰(zhàn)略目標(biāo)性、財務(wù)性管控方式轉(zhuǎn)變，對于控股企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營業(yè)績、重大資金、重要人事，以及高級管理人員管控和考核、預(yù)防企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險等方面涉及三重一大的重要事項進(jìn)行重點(diǎn)管控，其他經(jīng)營權(quán)由控股公司決定。與此同時，對于所出資持股的企業(yè)，要求進(jìn)一步完善以董事會為重點(diǎn)管理的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而需要全面推行選人用人、育人留人的人才機(jī)制，提升公司的發(fā)展創(chuàng)新和生存能力。對關(guān)鍵崗位和子公司實施激勵政策，有效地提高公司的運(yùn)營能力和持久力。
（二）明確監(jiān)管與考核要求，完善績效管理體系
1. 三個層次深化改革
我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向社會市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中，對于國有企業(yè)的改革創(chuàng)新始終是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要核心。因此，深化國有企業(yè)改革，需要從三個層面推動國有企業(yè)真正成為公平競爭的市場主體。
一是深化改革企業(yè)產(chǎn)權(quán)。要形成真正意義上的現(xiàn)代化公司企業(yè)，不僅要提升企業(yè)現(xiàn)代化制度基礎(chǔ)和企業(yè)經(jīng)營效率，而且要堅持兩個毫不動搖，深入研究多種經(jīng)濟(jì)成分的組成方式和實現(xiàn)模式，這也是實現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的有力途徑。二是深化改革經(jīng)營機(jī)制。從行政管理向市場化轉(zhuǎn)變，需要認(rèn)真深化勞動、人事、分配制度的全面改革，使國有企業(yè)可以依法經(jīng)營，符合市場規(guī)律。三是建立公平競爭機(jī)制。樹立與民營企業(yè)公平參與市場的競爭意識，同時深化實施政企分離和政資分離的重要改革，進(jìn)一步深化行業(yè)壟斷改革。對于歸屬于商業(yè)性和公益性的國有企業(yè)，要更加注重發(fā)展領(lǐng)域的系統(tǒng)性和聯(lián)合性，在分類改革后實行分類管理。
2. 妥善對待及平衡授權(quán)與強(qiáng)化監(jiān)管的關(guān)系
在企業(yè)發(fā)展管理中，需要明確授權(quán)范圍、經(jīng)營管理職責(zé)和監(jiān)管方式，建立必要的監(jiān)督管理清單和責(zé)任清單，以及考核機(jī)制，并予以落實到企業(yè)的日常管理中。如由國有企業(yè)聘請第三方機(jī)構(gòu)對績效評價制度進(jìn)行全面改革，以減少其債務(wù)風(fēng)險，提高經(jīng)營效率，實現(xiàn)進(jìn)一步降低運(yùn)營成本、提高經(jīng)濟(jì)效益和治理能力的目標(biāo)。
（三）促進(jìn)“兩類公司”轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)能力建設(shè)
1. 不斷完善市場化經(jīng)營機(jī)制，激發(fā)企業(yè)競爭活力
深化企業(yè)三大制度改革，不斷增強(qiáng)國有企業(yè)的經(jīng)營核心競爭力，不斷提升重要價值和發(fā)展活力，以此來創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)價值和社會效益。積極推行高管人員任期管理和契約制，推行職業(yè)經(jīng)理人管理制度，實現(xiàn)管理人員能上能下、公司員工能進(jìn)能出的市場化用工機(jī)制。建立和完善業(yè)績導(dǎo)向型薪酬分配機(jī)制，促進(jìn)收入能增可降，引導(dǎo)薪酬分配有利于突出貢獻(xiàn)的工作人員和一線人員。支持更多企業(yè)采用股權(quán)激勵、分工等中長期政策，充分激發(fā)員工創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。
2. 加快業(yè)務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型，提升企業(yè)競爭實力
推動地方“兩類公司”由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)向國有投資及經(jīng)營公司轉(zhuǎn)變，由原有的實業(yè)經(jīng)營發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)投資，對原來不具備競爭優(yōu)勢、發(fā)展空間不足的業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。弱化以母投資公司對子公司的集團(tuán)化控制，更加注重在對法人平等產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)公司治理，進(jìn)一步弱化業(yè)務(wù)體系的觀念，做好風(fēng)險防控，對無效資產(chǎn)和不良資產(chǎn)進(jìn)行處理，加強(qiáng)投資收益和治理意識。同時，“兩類公司”要建設(shè)完善投融資和資源整合運(yùn)作體系。在戰(zhàn)略改革中，將用人、考核、薪酬機(jī)制建設(shè)作為重點(diǎn)改革內(nèi)容，以及全面建立和實施股權(quán)管理、風(fēng)險管理、董監(jiān)事派出管理制度，打造資本、資產(chǎn)、執(zhí)行三級組織架構(gòu)；遵循“機(jī)構(gòu)從簡、人員從優(yōu)”的市場化機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配置原則，優(yōu)化公司架構(gòu)、業(yè)務(wù)職責(zé)，以及人才配置；打造規(guī)范高效的現(xiàn)代化資本運(yùn)營型總部，以及相匹配的組織機(jī)構(gòu)決策體系，建立內(nèi)外、前中后全面協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，確保企業(yè)戰(zhàn)略目的落地、資源配置合理、資產(chǎn)運(yùn)營高效、風(fēng)險有效防范、考核評價優(yōu)良等。
3. 企業(yè)自主創(chuàng)新要有新突破
根據(jù)《三年行動方案》要求，國有企業(yè)要不斷提升自主創(chuàng)新能力，在構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制中，充分發(fā)揮國有企業(yè)的重要核心作用。
在產(chǎn)、學(xué)、研、用的創(chuàng)新鏈上，國有企業(yè)是“研發(fā)”和“應(yīng)用”鏈的主體。大型國有企業(yè)依托自身的技術(shù)、資金、市場等資源優(yōu)勢，以及技術(shù)轉(zhuǎn)化和應(yīng)用的市場空間，可以利用規(guī)?；瘍?yōu)勢，推動和發(fā)展多項重要創(chuàng)新，營造良好的發(fā)展創(chuàng)新環(huán)境，充分發(fā)揮產(chǎn)學(xué)研的發(fā)展?jié)摿透偁幜Γl(fā)揮舉足輕重的作用。基于市場運(yùn)作機(jī)制，將創(chuàng)新產(chǎn)品推向市場，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的重要價值。同時，在學(xué)習(xí)領(lǐng)域，注重與高校的技術(shù)交流及成果轉(zhuǎn)化，并實施產(chǎn)業(yè)化。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，利用生產(chǎn)外包的形式促使技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)落地。
國有企業(yè)要貫徹聚焦、裂變、創(chuàng)新和品牌化的經(jīng)營發(fā)展理念，聚焦主業(yè)和優(yōu)化效益，深化產(chǎn)業(yè)化技術(shù)創(chuàng)新，推動業(yè)務(wù)的發(fā)展孵化裂變，進(jìn)一步拉長深度融合鏈條，構(gòu)建充滿活力的創(chuàng)新生態(tài)圈?；趧?chuàng)新技術(shù)發(fā)展，加強(qiáng)創(chuàng)新技術(shù)體系、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新環(huán)境的機(jī)制建立。全力打造產(chǎn)品品牌和企業(yè)品牌，不斷增強(qiáng)國有企業(yè)的影響力，進(jìn)而增加市場化的必要競爭力。深入學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)對于創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗做法，為國有企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件，確保企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
四、結(jié)束語
在國企改革三年行動背景下，深化地方兩類公司改革需要從大局角度進(jìn)行思考，并強(qiáng)化協(xié)調(diào)和推進(jìn)落地。國企改革三年行動能否真正對國有“兩類公司”改革發(fā)展起到?jīng)Q定性作用，關(guān)鍵在于能否有效落實。通過實施國企改革三年行動和落實長效發(fā)展，真正解決長期制約國有企業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展的體制機(jī)制問題，提高企業(yè)發(fā)展的活力和動力，實現(xiàn)國資國企高質(zhì)量發(fā)展。