集團整體上市，是今年云南省國企深化改革重點任務
來源 Source：昆明麥肯企業(yè)管理咨詢有限公司 日期 Date：2021-04-09 點擊 Hits：1875
??“管資本”是解決長期困擾國有企業(yè) 體制性矛盾的一把金鑰匙?！笆濉币?來，國有資產管理體制由“管資產”轉向 “管資本”，以“管資本”為主成為“十三 五”期間國企改革的重要特征。2020 年 國務院政府工作報告提出，下一階段國 有企業(yè)改革的主要目標是提升國資國企 改革成效。而加快國有資產資本化，用市 場手段解決國企改革難題，有利于促進 政企分離、做強做優(yōu)做大國有資本、調整 國有資本布局，是新時代國有企業(yè)走社 會主義市場化道路的重要改革探索，將 成為“十四五”時期提升國資國企改革成 效的重要抓手。
????一、“管資本”為主是“十三五”時期 國企改革的重要特征 國有資產資本化是通過股份制改 造，將國家所有者轉變成股東，將國有企 業(yè)改制成股權多元化的公司，將有價資 產進行財務量化，以價值經營形態(tài)為特 征，通過流動、重組、調整等多種經營方 式形成資本形態(tài)，最終實現(xiàn)企業(yè)資產的 保值、增值和有效流動，上市證券化是國 有資產資本化的高級形式。?????（一）國有資產資本化是提升國資國 企改革成效的重要抓手????一是促進政企分開，有利于理順政 府、企業(yè)與市場之間的關系。國有企業(yè)盈利能力不強 問題的核心在于政企不分。國有資產資本化為實現(xiàn)政 企分開、政資分開創(chuàng)造了條件。證券化具有上市融資 屬性，改革阻力相對較小，通過發(fā)行股票、企業(yè)債、可 轉換債券、中期票據、短期融資券等可以實現(xiàn)增資降 杠桿的目標，是政府愿意接受的方式。資本化的國有 資產的預期效能，主要通過市場運作，而不是靠行政 力量來實現(xiàn)，解除政府對國有企業(yè)的直接管理和控 制，可以站到更超脫的位置，正確處理與 市場的關系。國企有股東、沒“婆婆”，履 行股東職責，進行市場監(jiān)管，可以實現(xiàn)以 市場為主體的資源配置，有利于聚焦財 務目標，激發(fā)國有企業(yè)的活力。????二是實現(xiàn)產權多元化，有利于國有 資本做強做優(yōu)做大。國有資產資本化后， 國有企業(yè)的產權將逐步由政府控制的單 一主體轉變?yōu)槎嘣黧w，有助于國有企 業(yè)形成股東會、董事會、監(jiān)事會與管理層 相互制衡的內部公司治理結構。來自中 國證監(jiān)會和證券交易所的監(jiān)管、行業(yè)協(xié) 會的約束、保薦機構和事務所等中介機 構的督導、媒體的監(jiān)督等外部監(jiān)管壓力， 也會使國有企業(yè)運營日益透明與合規(guī)， 倒逼國有企業(yè)轉換經營思維、規(guī)范管理 機制、持續(xù)提高盈利能力，進一步增強國 有經濟的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響 力和抗風險能力。此外，依托資本市場改 革成為公眾公司是符合市場規(guī)律和國際 經驗的做法，國有企業(yè)與社會資本的結 合將不會再存在障礙，可以快速引入非 國有資本，推進股權的混合所有制，實現(xiàn) 國有資產的保值增值。????三是提高流動性，有利于國有經濟 布局優(yōu)化和結構調整。資本化是對國有 資產流動性和效率的巨大釋放。資本化、 特別是證券化的國有資產，其進與退的 便捷性顯著提高，使國有經濟可以根據功能定位和使 命不同靈活調整布局和結構。表現(xiàn)為宏觀國有資本投 向的有進有退，推動國有經濟有序退出產能過剩和一 般性的行業(yè)和領域，更多布局關系國計民生和國家經 濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域；開展兼并重組，將國 有資本布局到有盈利前景、有利于經濟轉型的高端設 備制造和現(xiàn)代服務業(yè)中去，推動國有經濟向“高精尖” 產業(yè)布局；可通過增資擴股、借殼上市等方式調整國有資本在上市公司中的比例，將資源進一步向優(yōu)質的 上市國企集中。????（二）國有資產管理體制由“管資產”轉向“管資本”????自 2015 年 9 月發(fā)布的《中共中央、國務院關于深 化國有企業(yè)改革的指導意見》首次明確提出以管資本 為主推進國有企業(yè)改革以來，新時代國企改革的重要 特征之一是國有資產管理體制由“管資產”逐步轉變 為“管資本”，目的是讓國有企業(yè)更加適應市場在資源 配置中起決定性作用的經濟環(huán)境，更有效地提高國有 資本的價值創(chuàng)造水平。????一是由實物形態(tài)的國有企業(yè)轉向財務形態(tài)的國 有資本。從監(jiān)管對象視角出發(fā)，國資委以往對國有企 業(yè)的監(jiān)管主要是實物形態(tài)的“國有企業(yè)”，即“管人、管 事、管資產”。一般以單個企業(yè)組織為對象進行監(jiān)管， 監(jiān)管的是一個企業(yè)群，此時的政府和企業(yè)均不獨立?！笆濉币詠恚O(jiān)管思路不再是政府機構如何改進對 國有企業(yè)的管理，而是將監(jiān)管視角由“管企業(yè)”轉變?yōu)?“管資本”，即推動國有資產實現(xiàn)形式由實物形態(tài)的企 業(yè)轉變?yōu)閮r值形態(tài)的資本，包括證券化的資本，通過 市場手段來運營國有資本，保證交易的公平性和陽光 化，規(guī)避國有資產流失問題。????二是由兩層架構轉變?yōu)槿龑蛹軜嫷膰匈Y產監(jiān) 管體制。黨的十六大啟動了國有資產管理體制改革， 明確了國資委作為國有資產出資人的代表機構。國資 委成立后政企關系由政府直接監(jiān)管轉變?yōu)槭跈鄧Y 委對國有企業(yè)實施監(jiān)管，從形式上實現(xiàn)了政企分離， 解決了原有體制下對國有企業(yè)多頭管理、責任不清的 問題。然而，國資委仍然具有行政性質，由行政人員組 成，法律和財務意義上的委托代理關系并未建立。黨 的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改 革若干重大問題的決定》提出，“以管資本為主加強國 有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干 國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國 有資本投資公司”。這實際上是通過組建國有資本投 資、運營公司，將國有資產管理體制轉變?yōu)槿龑拥募?構，其中，最頂層為國資委，履行國有資產出資人職 能，第二層為多家國有資本投資、運營公司，履行國有 資產股東職能，第三層則是各類國有企業(yè)，使職權劃 分邊界更加清晰。????三是由流動性差的國有產權轉變?yōu)榱鲃有詮姷?國有資本。國有產權基本不具有流動性，資本效率比 較低，很難實質性推動國有經濟合理布局的提升和進 行產業(yè)結構調整。國有經濟的結構調整，關鍵要使國 有資本具有流動性。資本化、特別是證券化的國有資 產具有良好的流動性，將流動性差的國有產權轉變?yōu)?流動性強的國有資本，使國有經濟布局和功能可以靈 活調整，實現(xiàn)進可做強做大，退出亦有途徑。????二、“十三五”時期國有資產資本化水平不斷提升????據國資委披露，截至 2018 年，全國國有企業(yè)公司 制改制面已達到 94%，黨的十八大以來，共完成 21 組 39 家中央企業(yè)重組整合，截至 2020 年 6 月，中央企業(yè) 數(shù)量已經由 116 家調整至 97 家。根據騰訊證券研究院 的測算，2015 年中央企業(yè)資產證券化率僅為 38%。當 時的 102 家央企中尚有 17 家央企沒有上市平臺，在擁 有上市平臺的 85 家央企中，只有中國能源建設集團有 限公司的資產證券化率超過 80%。多數(shù)央企的資產證 券化率在 40%以下，僅 10 家央企在 60%—80%之間， 10 家央企低于 12%。“十三五”以來，中央企業(yè)資產證 券化率從 2015 年年底的不到四成，提升至 2019 年年 底的超過六成，央企的資產證券化率近幾年明顯提 速，越來越多的央企資產注入到上市公司中。????在中央控股上市公司方面，截至 2020 年 6 月 5 日，在 3817 家 A 股上市公司中，中央控股上市公司共 409 戶，占 A 股總數(shù)量的 10.7%，中央控股企業(yè)市值達 到 20.03 萬億元，占 A 股市場總市值的 31.2%，央企凈 利潤為 2.04 萬億元，占 A 股所有上市公司凈利潤的 52.8%，央企的現(xiàn)金分紅占比達到 47.4%（見表 1）。整 體上看，國有控股企業(yè)凈利潤對我國資本市場貢獻比 較大，但國有資產證券化水平在數(shù)量方面存在較大提 升空間，也需要加強市值管理。????（二）地方國企資本化步伐加快 “十三五”以來，許多省份不約而同的將提高國有 企業(yè)證券化水平作為本輪國企改革的“重頭戲”，23 個 省份明確制定了國有資產證券化率①目標，將 2020 年 國有資產證券化率提高到 30%—80%之間，超過八成 將目標設定在 50%以上（見圖 1）。為實現(xiàn)這一目標，各 省基本從政策層面出發(fā)對國有資產證券化進行引導， 并明確了相關細則和試點安排，如廣東省提出五年內 主營業(yè)務實現(xiàn)整體上市；浙江省提出“整體上市、資源 重組和平臺打造”三大工程推進國有資產證券化；湖 南省以“上市為主”，加快推進國有企業(yè)整體上市或核 心業(yè)務資產上市，使上市公司成為國有企業(yè)的重要組 織形態(tài)；上海市提出基本完成競爭類企業(yè)整體上市或 核心業(yè)務資產上市；山東省提出以整體上市為重點方 式推動國有資本實現(xiàn)證券化；湖北省提出，做出上市 進度安排，努力實現(xiàn)每戶企業(yè)控股 1—2 家上市公司的 目標，并逐步實現(xiàn)核心業(yè)務資產整體上市。從推進情 況看，各省份國有資本證券化水平提速加快，省屬國 有資產證券化率目標預期可完成，如浙江省 2019 年底 省屬國有企業(yè)資產證券化率 為 51.8%，比 2015 年末提高 了 5.3 個百分點；山東省屬 國有企業(yè)資產證券化率從 2016 年 的 46.9% 增 加 到 2019 年的 51.13%，國有資產 證券化率實質性提高。????在地方控股上市公司方 面，截至 2020 年 6 月 5 日，地方控股上市公 司共 733 戶，占 A 股總數(shù)的 19.2%，地方控股上市公司市值達到 14.88 萬億元，占A股市場總市值的 23.2%，地方控股上市公司凈 利潤為 1.01 萬億元，占 A 股所有上市公司 凈利潤的26.2%，地方控股上市公司的現(xiàn)金 分紅占比達到 24.8%（見表 1）。????分類推進改革是新時代國有企業(yè)改革的前提和 基礎。分類改革可以解決功能不清晰、定位不準確等 問題，使政策導向更明確、改革更有針對性、監(jiān)管更具 科學性。從目前上市情況來看，商業(yè)類和公益類國有 企業(yè)均存在一定數(shù)量的上市公司，國資監(jiān)管機構還未 根據國有企業(yè)類別對國有資產資本化的改革思路進 行明確。在相關管理政策上，境內外上市基本上是一 企一策，資本經營也是碎片化的。這種情況不利于和 政府的宏觀產業(yè)政策對接，也不利于調控力道的形 成。關于哪些國企適合上市，哪些不適合上市，應在政 策上更為明確。????在股票市場發(fā)展初期，許多國企采取整體上市 的模式進行股份制改組。但由于不良資產尚未剝離， 離職退休職工和冗員較多，上市國企的總資產相對 盈利資產過于龐大，凈利潤被攤薄，不利于股票市場 發(fā)展和國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。因此，將優(yōu)質 2020 年 9 月上 27 改革熱線 中國經貿導刊 資產分拆上市，將非生產性資產剝離給其集團母公 司，是基于當時歷史條件的選擇。然而，分拆上市卻 產生了嚴重的公司治理問題。存續(xù)企業(yè)承接了大量 不良資產，一方面將上市公司視作集團公司的“提款 機”，希望股東權益最大化，進而轉移上市公司融資 和剩余利潤；另一方面又希望向上市公司轉嫁負擔， 上市公司容易成為集團公司“垃圾桶”，高價轉讓其 不良資產，在一定程度上侵害了投資者的利益。此 外，存續(xù)企業(yè)與上市子公司之間以及上市子公司與 上市子公司之間存在大量的不合理的關聯(lián)交易和違規(guī)擔保問題。????????國有企業(yè)實現(xiàn)境內外上市后，多數(shù)企業(yè)是按照 《公司法》和國資監(jiān)管機構要求建立的企業(yè)法人治理 結構和信息披露制度。對新出現(xiàn)的資本市場和股票買 賣多采取被動應付的態(tài)度，持續(xù)融資可能性考慮較 少，不關注企業(yè)股票市值浮動，凍結所持股份，既不買 也不賣，出現(xiàn)企業(yè)經營和資本市場“兩張皮”的現(xiàn)象。????四、“十四五”時期加快國有資產資本化的建議????要積極利用資本市場，加快推進國有資源資產 化、國有資產資本化、國有資本證券化，使上市公司成 為國有企業(yè)的主要組織形式，使國有資本更多投向重 要行業(yè)和關鍵領域，使國有經濟布局更加優(yōu)化合理。????（一）明確政策導向，分類推進國有資產資本化進程????一是根據國有企業(yè)的功能定位分類推進國有資 產資本化。國有資產資本化需要有明確的政策導向， 國有資本流動才能有明確的市場流向和重點。面對龐 大的國有經濟，需要根據其功能定位和使命要求，分 類推進國有資產資本化進程。根據 2015 年發(fā)布的《中 共中央 國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》， 將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類兩種類型。2020 年 5 月 11 日發(fā)布的《中共中央 國務院關于新時代加快完 善社會主義市場經濟體制的意見》中明確，“對于處于 充分競爭領域的國有經濟，通過資本化、證券化等方 式優(yōu)化國有資本配置”。對于主業(yè)處于關系國家安全、 國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大 專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，穩(wěn)步推進國有資產資本 化，更多向關鍵領域集中，做強做優(yōu)做大國有資本，有 效防止國有資產流失。對于公益類國有企業(yè)，謹慎推 進國有資產資本化，專注于彌補市場經濟不足，實現(xiàn) 公共政策目標。????二是根據國有企業(yè)的監(jiān)管主體差異化推進國有 資產資本化。對于中央國有企業(yè)，國有資本應該在關 系國計民生的重要行業(yè)和領域保持控制力，在軍工、 電力、石油石化、電信、煤炭、民航等行業(yè)保持絕對控 制力，在節(jié)能環(huán)保、信息、生物、高端裝備制造、新能源、 新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興領域，國有資本應 該發(fā)揮主導作用。對于地方國有企業(yè)，國有資本應該 在公共交通、垃圾處理、公園經營等領域占主導地位， 對于就業(yè)人數(shù)較多、財稅金額較高的大型企業(yè)，國有 資本不要輕易退出，國有資本應聚焦主責主業(yè)，有進 有退的布局經營領域。????三是根據從事生產經營與否有差別的推進國有 資產資本化。與經營性資產的證券化進度和程度相 比，非經營性資產的證券化程度還比較低。這些非經 營性部門的業(yè)務正是未來經濟社會轉型與發(fā)展的重 要推動力，如金融、文化宣傳及科研院所。這些領域證 券化速度緩慢也與行業(yè)或企業(yè)本身特征有一定關系， 仍然存在證券化的潛力，需要深入挖掘資本化、證券化的潛能。????????（二）推進整體上市，從根本上提高國有資產資本化水平????一是推進整體上市，真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。相對于分拆上市，整體上市使母公司與子公司的利益 更加趨于一致，減少利益輸送發(fā)生的可能性。整體上 市可以優(yōu)化上市公司的股權結構，顯著改善公司治理 狀況。國有企業(yè)通過整體上市，將直接改變分拆模式 下，上市公司與集團公司、集團下各子公司產業(yè)鏈分 離問題，減少了分拆上市大股東通過關聯(lián)交易掏空上 市公司的可能性，有利于保護中小投資者的利益并提 高上市公司的盈利能力。通過整體上市，還可以優(yōu)化資源配置、降低集團運營成本、提高效率，實現(xiàn)資金 流、信息流、業(yè)務流的全面整合。????二是發(fā)揮兩類公司作用，完善三級國有資產管理 體制。國有資本投資、運營公司是重要載體。應加速改 組或組建新的“兩類公司”，進一步完善和加強國有資 產監(jiān)管，加大對兩類公司的授權力度，有效發(fā)揮國有 資本投資、運營公司功能作用，堅持一企一策，成熟一 個推動一個，成功一個運行一個，盤活存量國有資本， 促進國有資產保值增值。國有資本投資公司著力開展 投資融資、產業(yè)培育、引導產業(yè)發(fā)展，提升國有資本控 制力、影響力。國有資本運營公司不進行國有資產的 實物管理和實體經營，專門負責國有資本在不同行 業(yè)、不同企業(yè)之間的流進、流出，以及股權的買賣。進 一步擴大國有資本投資公司試點范圍，在城通集團和 中國國新基礎上擴大國有資本運營公司試點范圍，打 造國有資本投資、運營公司升級版。????（三）納入市場化考核，試行國有資本股票市值額度管理????一是使國有企業(yè)信息披露程序和內容更加透明。嚴格執(zhí)行市場準入負面清單制度，營造公平市場競爭 環(huán)境，使資產證券化真正成為放大國有資本能力的有 效工具；健全企業(yè)信用評價體系，明確信息披露框架， 定期向投資者公開評價報告，降低社會公眾因為信息 不對稱而對證券市場失去信心的概率，最大程度幫助 投資者做出理智、合理的選擇。????二是將國有資產資本化、證券化水平納入考核。資本市場對企業(yè)經營、財務狀況等信息披露具有硬性 規(guī)定。資本市場具有價值發(fā)現(xiàn)功能，國有資本的績效 考核不同于國有企業(yè)，資本化、證券化的國有資本為 國有企業(yè)的業(yè)績考核提供更有效的標準?？梢钥紤]將 市場對國有資本的價值評估結果納入考核，將國有資 產資本化、證券化水平納入考核，促進不良資產、困難 企業(yè)的流動、退出和價值修復。????三是實行國有資本股票市值額度管理。國有企業(yè) 的股票市值管理要有額度管理、逐步開放，不能過于 自由。不然數(shù)量如此龐大的國有企業(yè)股票在市場自由 流動，會引起股價劇烈漲跌和股民不安，需要找準執(zhí) 行產業(yè)政策和資本追求利潤的度。用好市值管理手 段，盤活上市公司資源，實現(xiàn)資產價值最大化。????（四）發(fā)揮政策引導作用，健全國有資產證券化相關配套機制?????一是完善我國多層次資本市場，為國有資產資本 化提供功能基礎。國有資產資本化的主要目的是資產 流動和變現(xiàn)，即發(fā)現(xiàn)價值和實現(xiàn)價值，資本市場功能 能否有效發(fā)揮是資產證券化的前提和根本。在建立多 層次資本市場過程中，充分利用主板、中小板、創(chuàng)業(yè) 板、科創(chuàng)板等場內市場，以及新三板、區(qū)域性股權交易 市場、柜臺市場等場外市場，同時鼓勵企業(yè)海外上市 融資，形成多渠道的融資途徑。????二是推出相關法律法規(guī)，為國有資產資本化提供 法律依據?！笆濉币詠恚瑖鴦赵簢Y委和地方國資 委出臺了一些有關國有企業(yè)改革發(fā)展的規(guī)定，其中涉 及一些有關國有資產資本化的內容，但專門的規(guī)定還 較少。接下來，需要相關法律法規(guī)來對資產證券化特 別是創(chuàng)新形式的資產證券化的發(fā)行和交易等進行詳 細的規(guī)定。????三是發(fā)揮政府的引導作用，為國有資產資本化提 供制度驅動力。國有資產資本化往往涉及到多個政府 部門，因此需要在領導體制上進行創(chuàng)新，打通要素自 由流動制度通道，以更有效地進行重大事項的決策和 協(xié)調。政府的引導作用還體現(xiàn)在資產證券化過程中， 政府將直接或間接提供擔保以對資產進行信用增級。國有資產資本化需要一定成本，但這些成本不能成為 改革的障礙，要制定出臺政府的扶持政策和激勵機 制，調動企業(yè)的積極性。
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