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體制機(jī)制改革是國有資本的活水之源。國資監(jiān)管體制改革總體經(jīng)歷了分行業(yè)管理與收放權(quán)交替、管人管事管資產(chǎn)相結(jié)合、管資本三個階段。本文以“山西模式”為例，對本輪以“管資本”為主的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革進(jìn)行深入研究分析，以期為地方“兩類公司”改革試點(diǎn)提供可參考、可借鑒、可實(shí)施的模式和思路。
2017年，山西省啟動新一輪國資國企改革，籌建成立山西省國有資本投資運(yùn)營有限公司，省國資委將所持原22家省屬國企股權(quán)全部一次性注入。截至2021年10月末，公司資產(chǎn)總額超過3.5萬億元，持有整合重組后的18家省屬國企（以下統(tǒng)稱“出資企業(yè)”）股權(quán)，間接參控股29家上市公司，擁有7家直屬工具類公司。
一、山西省國資運(yùn)營模式分析
（一）授權(quán)體制改革分析
山西省在全國率先構(gòu)建國資監(jiān)管“品字架構(gòu)”。省兩類公司成立以來總體經(jīng)歷了兩個階段：
第一階段，2017年11月至2020年3月。省國資委對山西省國有資本投資運(yùn)營有限公司進(jìn)行部分授權(quán)，明確了10項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)。其中，7項(xiàng)授權(quán)是針對兩類公司自身運(yùn)營管理層面事項(xiàng)，3項(xiàng)授權(quán)是針對出資企業(yè)層面事項(xiàng)，授權(quán)兩類公司決定出資企業(yè)的投資計(jì)劃、發(fā)行公司債券、重大融資、擔(dān)保事項(xiàng)。
第二階段，2020年3月至今。“山西省國有資本投資運(yùn)營有限公司”更名為“山西省國有資本運(yùn)營有限公司”（以下簡稱“省國資運(yùn)營公司”），進(jìn)一步深化改革形成“分級授權(quán)、厘清職責(zé)、品字架構(gòu)”的山西特色國資監(jiān)管新體制。省國資委作為國有資本所有權(quán)代表，專司監(jiān)管；省國資運(yùn)營公司履行出資人管資本職責(zé)，依法開展國有資本市場化運(yùn)營，做好國有資本“進(jìn)退流轉(zhuǎn)?！保呔褪跈?quán)范圍內(nèi)明確的事項(xiàng)各自對省委省政府負(fù)責(zé)，具體如下圖1所示。
（二）管控機(jī)制改革分析
省國資運(yùn)營公司改變傳統(tǒng)“管企業(yè)”的行權(quán)履職方式，構(gòu)建“管資本”的運(yùn)營管控模式。
從行權(quán)機(jī)制來看。省國資運(yùn)營公司管控機(jī)制深化改革的目標(biāo)是做出資企業(yè)的“積極股東”，逐步建立健全股東代表及委派董監(jiān)事機(jī)制實(shí)現(xiàn)對出資企業(yè)的管控。省國資運(yùn)營公司以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，推進(jìn)出資企業(yè)盡快建立起規(guī)范完善的股東會、董事會制度，運(yùn)用股東會表決、按照持股比例委派董事等方式行使國有股東權(quán)利，維護(hù)國有股東利益。
從管控模式來看。目前，省國資運(yùn)營公司采用戰(zhàn)略管控和財務(wù)管控相結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注出資企業(yè)優(yōu)化國資布局提升產(chǎn)業(yè)競爭力的戰(zhàn)略目標(biāo)，以及以“兩額五率”為核心的效益目標(biāo)，包括利潤總額、經(jīng)濟(jì)增加值、全員勞動生產(chǎn)率、研發(fā)投入增長率、“六新”收入增長率、資產(chǎn)證券化率、資產(chǎn)負(fù)債率。省國資運(yùn)營公司制定出資人職責(zé)指引，建立授權(quán)放權(quán)清單和投資項(xiàng)目負(fù)面清單，通過清單式管理、專業(yè)化服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，聚焦提質(zhì)增效，加快提升對出資企業(yè)的前瞻指引力、戰(zhàn)略管控力。
（三）運(yùn)營效果分析
山西省作為典型的資源型經(jīng)濟(jì)省份，首創(chuàng)性地構(gòu)建了國資監(jiān)管“品字架構(gòu)”，經(jīng)過近兩年的實(shí)踐和探索，深化改革試點(diǎn)取得初步成效。
1.國有資本保值增值情況
國有資本保值增值是兩類公司改革試點(diǎn)的關(guān)鍵目標(biāo)。在省國資運(yùn)營公司戰(zhàn)略管控、財務(wù)管控及出資企業(yè)精細(xì)化管理的共同努力下，受益于專業(yè)化重組、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同效應(yīng)以及煤炭、有色金屬大宗商品價格持續(xù)攀升等的利好影響，出資企業(yè)經(jīng)營業(yè)績穩(wěn)步增長，實(shí)現(xiàn)利潤翻番。2021年1-10月，出資企業(yè)共實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入12190.37億元，同比增長10.75%；利潤總額389.48億元，同比增長133.13%；資產(chǎn)總額達(dá)34165.62億元，同比增長3.06%，主要經(jīng)營指標(biāo)創(chuàng)歷史新高。
所控股的18家上市公司業(yè)績也逆勢上漲，根據(jù)機(jī)構(gòu)盈利預(yù)測，2021年可實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入2764億元，同比增長26.32%，總資產(chǎn)報酬率同比提升2.56個百分點(diǎn)。同時，粗略估算省屬國有資本保值增值率預(yù)計(jì)將達(dá)到110.32%，國有資本較好地實(shí)現(xiàn)了保值增值。具體如下圖2所示。
2.國有資本布局優(yōu)化情況
從總體思路來看。省國資運(yùn)營公司發(fā)揮市場化專業(yè)化平臺作用，深入研究提出了“232”的總體工作思路，以產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和有利于提高企業(yè)競爭力為根本遵循，以“有進(jìn)有退、歸類合并、歸核整合”為核心內(nèi)容，圍繞“聚焦發(fā)展和兩非兩資剝離”兩條主線，運(yùn)用資產(chǎn)重組、股權(quán)合作、無償劃轉(zhuǎn)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等多種手段，推進(jìn)省屬國企戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合。
從實(shí)施路徑來看。省國資運(yùn)營公司全面梳理摸底省屬國企及其子公司，對處于同一行業(yè)、業(yè)態(tài)相同或相近、資產(chǎn)同質(zhì)、市場同類，以及同一產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)或資產(chǎn)，以行業(yè)龍頭企業(yè)為主體重組整合或新設(shè)合并。對不符合全省轉(zhuǎn)型發(fā)展導(dǎo)向、不符合企業(yè)功能定位與戰(zhàn)略發(fā)展方向以及經(jīng)濟(jì)效益差、資產(chǎn)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)層次低的企業(yè)逐步退出。
從改革效果來看。2020年的專業(yè)化戰(zhàn)略重組涉及省屬國企80%的資產(chǎn)總額、75%的一級企業(yè)，原28家省屬國企調(diào)整至19家，推動形成主業(yè)清晰、差異化發(fā)展、高端化轉(zhuǎn)型的省屬國企結(jié)構(gòu)，加快從“一煤獨(dú)大”向“八柱擎天”轉(zhuǎn)變。下一步省國資運(yùn)營公司將繼續(xù)做好“加減乘除”。一方面，加強(qiáng)調(diào)研，不斷推動出資企業(yè)整合省內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資源；另一方面，力抓非主業(yè)、非優(yōu)勢“兩非”的剝離和低效、無效資產(chǎn)“兩資”的退出，縱深推進(jìn)國有資本布局優(yōu)化調(diào)整。
3.國有資本運(yùn)作情況
國有資本運(yùn)作是兩類公司改革試點(diǎn)的關(guān)鍵舉措。
從總體思路來看。省國資運(yùn)營公司充分利用直屬工具類公司專業(yè)優(yōu)勢，圍繞“優(yōu)化存量、力抓增量”主線，主動服務(wù)，著力構(gòu)建以優(yōu)質(zhì)上市公司為核心的資本運(yùn)作策略，力爭推進(jìn)競爭性領(lǐng)域國有資產(chǎn)盡數(shù)資本化、證券化。
從實(shí)施路徑來看。一方面，積極做優(yōu)存量，指導(dǎo)用好現(xiàn)有上市公司平臺，支持并購重組產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)鍵環(huán)節(jié)核心企業(yè)，推動優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入上市公司。引導(dǎo)上市公司通過定向增發(fā)、優(yōu)先股及發(fā)行證券化產(chǎn)品等多元化方式融資，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。推進(jìn)上市公司加強(qiáng)與證券公司、基金公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作力度，運(yùn)用股權(quán)運(yùn)作策略工具，做好市值管理，不斷提升上市公司質(zhì)量；另一方面，著力做大增量，全面梳理出資企業(yè)及其子公司狀況，建立上市后備企業(yè)資源庫，挖掘優(yōu)選一批創(chuàng)新力強(qiáng)、成長性好的專精特新企業(yè)，實(shí)施重點(diǎn)跟蹤、扶持。支持搶抓北交所成立機(jī)遇，精準(zhǔn)掌握政策，力促現(xiàn)有新三板掛牌企業(yè)、區(qū)域性股權(quán)交易中心掛牌企業(yè)轉(zhuǎn)板上市，推動省屬上市公司數(shù)量、實(shí)力“雙倍增”，不斷提升國有資本證券化水平。
從改革效果來看。截至2021年12月2日收盤，18家控股上市公司總市值達(dá)到6073.85億元，同比增長65.91%，呈現(xiàn)出強(qiáng)勁增長態(tài)勢。但與深化改革試點(diǎn)的總體目標(biāo)相比，與資本市場發(fā)達(dá)區(qū)域相比，還存在較大差距，下一步省國資運(yùn)營公司將繼續(xù)堅(jiān)持存量增量并重，探索構(gòu)建大市值監(jiān)測與風(fēng)險預(yù)警平臺，不斷提高資本運(yùn)作能力和水平，全力提升國有資本市場價值，力促國有資本保值增值。
4.投資管控情況
從管控機(jī)制來看。省國資運(yùn)營公司以“轉(zhuǎn)型發(fā)展引領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)效益第一、責(zé)任人制度”為核心要求，健全支持、止損、平滑三大機(jī)制，著力構(gòu)建分類分層、
清單式差異化的全過程動態(tài)投資管控體系。狠抓事前管理，實(shí)行分類管理機(jī)制，以“兩個機(jī)構(gòu)、三重否決、四級管理、五維論證”為核心強(qiáng)化投前管控。做強(qiáng)企業(yè)董事會、投資決策委員會兩大機(jī)構(gòu)。建立涵蓋企業(yè)董事長、法律部門和省國資運(yùn)營公司的三重否決機(jī)制，健全“業(yè)務(wù)部門-國資運(yùn)營研究院-專家咨詢委員會-決策會議”的四級同步可行性研究決策程序，扎實(shí)市場、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)效益、投資風(fēng)險可行性研判，抓好項(xiàng)目資金來源落實(shí)重點(diǎn)，嚴(yán)控投資規(guī)模與企業(yè)資本實(shí)力、財務(wù)承受能力、資產(chǎn)負(fù)債水平等相適應(yīng)，引導(dǎo)投向主業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、高科技含量領(lǐng)域，大力提升投資決策科學(xué)化水平。另外，強(qiáng)化事中管理，建立“剎車”機(jī)制，以“一個平臺、四維控制、四算管理、一重約束”為核心強(qiáng)化投中管控，建好、用好投資監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，對實(shí)施、運(yùn)營中的投資項(xiàng)目進(jìn)行常態(tài)化、動態(tài)跟蹤分析，發(fā)生影響投資目的實(shí)現(xiàn)的重大不利變化時立即預(yù)警。指導(dǎo)出資企業(yè)做好固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的預(yù)算控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、合同控制，特別是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)控設(shè)計(jì)概算不超可研投資估算、施工預(yù)算不超設(shè)計(jì)概算、竣工結(jié)算決算不超施工預(yù)算。抓實(shí)抓好股權(quán)投資項(xiàng)目即被投資企業(yè)的財務(wù)監(jiān)控，強(qiáng)化財務(wù)硬約束，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)預(yù)期投資目標(biāo)。同時，做實(shí)事后管理，抓好投資項(xiàng)目評價和專項(xiàng)審計(jì)“兩個關(guān)鍵”，將企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人薪酬待遇、提拔與后評價結(jié)果、審計(jì)結(jié)果掛鉤，倒逼科學(xué)決策。
從管控效果來看。截至目前，省國資運(yùn)營公司否決出資企業(yè)投資項(xiàng)目3個，涉及投資額合計(jì)約28億元；暫緩?fù)顿Y項(xiàng)目9個，涉及投資額合計(jì)約210億元，下大力氣抓有效投資，剎住不理性的投資、盲目的投資，力爭切實(shí)發(fā)揮好投資的引領(lǐng)、帶動和支撐作用。不斷調(diào)整優(yōu)化國有資本布局，努力弈活轉(zhuǎn)型升級高質(zhì)量發(fā)展“全盤棋”。
二、存在的問題和不足
（一）體制層面
目前授權(quán)體制改革還處于摸索階段，地方國資委、地方兩類公司的權(quán)責(zé)界面仍需更加科學(xué)化、明晰化。要進(jìn)一步找準(zhǔn)地方兩類公司的功能定位，合理界定國有資本所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界，為真正實(shí)現(xiàn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革“放得下、接得住、管得好”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（二）機(jī)制層面
目前管控機(jī)制改革還不夠徹底，國有資本管控方式仍然未能完全從行政監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^法人治理機(jī)制履行職責(zé)，地方兩類公司還沒有真正地實(shí)現(xiàn)能夠遵照商業(yè)原則成為出資企業(yè)的“積極股東”。還需進(jìn)一步著力推進(jìn)法人治理機(jī)制改革，建立健全在法人持股基礎(chǔ)上的董監(jiān)事委派機(jī)制，通過股東會表決、董事會表決體現(xiàn)出資人意志，確保去行政化徹底到位。
三、思考和建議
通過模式研究發(fā)現(xiàn)，要下好國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革“一盤棋”，兩類公司起著至關(guān)重要的作用，是本輪國資國企改革“關(guān)鍵中的關(guān)鍵”。地方兩類公司改革須完成兩項(xiàng)重點(diǎn)硬任務(wù)。
一是結(jié)合區(qū)域國資國企改革所處階段特征、產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，因地制宜地選擇授權(quán)機(jī)制，并找準(zhǔn)地方兩類公司的功能定位，合理確定地方國資委、地方兩類公司權(quán)責(zé)界面，避免出現(xiàn)“疊層架屋”、形同虛設(shè)等情形。